面对土地财政的式微和房地产市场的低迷，还债压力下的地方政府如何寻找经济发展的突破点，成为摆在主政者面前非常现实的紧迫课题。而随着半导体、AI、大模型等新质生产力的崛起，地方政府招商引资、产业培育的逻辑也正在发生深刻变化。但在这个过程中，我们也发现了新的问题：

·政府补贴烧出来的虚假繁荣褪去后，产业园如何实现自我造血？

·盲目跟风打造新兴产业集群，怎么避免沦为“空有壳子没有魂”的面子工程？

·跨部门推进重大项目时推诿扯皮，该怎么理顺协同权责关系？

·地方产业发展需要长期投入，怎么才能跳出“一届班子一套思路”的折腾怪圈？

·想要复制合肥“投中”的成功，如何建立既敢容错又能防范风险的投资决策机制？

这些问题，戳中了当前地方政府培育新质生产力过程中最现实的痛点，也拷问着产业治理体系适配新发展趋势的能力。为了寻求破解之道，观察者网近日连线了长期关注地方产业发展、政府投资模式的厦门大学教授、中国城市规划学会副理事长赵燕菁。

观察者网：房地产市场进入疲软期后，土地出让金占地方财政收入比重虽在下降，但短期内教育、基建、偿债等刚性支出仍高度依赖土地收益，地方政府如何破解“既依赖卖地收入维持基本运转，又无法再通过刺激房地产拉动增长”的两难困境？

赵燕菁：首先，要大幅减少固定投资。本次房地产疲软，根源在于城市化进入转型期，大部分城市人口增长趋缓，进一步投资会导致大量边际报酬递减，甚至出现需要财政长期出血维持的项目。减少无效固定投资，是增长转型的第一步，也是城市经济“去土地财政”的基础。

其次，要减少新增供地，推动不动产存量价格上升。存量要想“提质”，前提是先要“提价”。只有存量价值提升，资产的所有者才有“提质”的动力，市场才会为“提质”融资和埋单。存量资产的价格更多地是二级市场交易决定的，只有减少新增供给，二级市场的价格才能回升。而存量资产提质带来的投资，很大程度上可以抵消政府固投减少带来的GDP缺口。

工人在某城市更新项目建设现场施工 资料图：新华社

此外，还要建立高效的权益市场，也就是交易资产未来收益的二级市场。有存量资产未来收益在权益市场上获得公允估值，才能偿还存量债务，并为存量提质融资。债务是一个常数，削减债务的唯一途径，就是提高资产的市场估值。如果为了还债卖更多的地，进而导致存量资产价格下跌，那么债还得越多，债务率反而越高。

从上面的分析可以看出，地方政府要想摆脱财政对卖地的依赖，首先必须减少卖地。只有“弃量保价”才能启动从增量扩张向存量提质转轨的进程。供给减少得越快，价格回升得就越猛，转型就越顺利。这时一定要克服“土地出让减少”到“存量价值提升”这一财政缺口最大的痛苦阶段。中央政府这时不仅不要催促政府卖地还债，还要协调银行展期，用低息债置换高息债。必要时还应该直接下场收购地方政府坏账（以及对应的资产），迅速恢复地方政府财政的收支平衡。

观察者网：在传统“土地财政+债务驱动”模式效能递减后，土地出让收入下降、平台融资受限；各地争抢新能源、半导体等热门赛道导致产能过剩与资源浪费。地方政府如何找到兼顾短期增长与长期转型的新动能，而不落入“产业同质化招商”与“内卷式竞争”的陷阱？

赵燕菁：由于中国城市税收和就业大部分是企业创造的，争抢新能源、半导体等热门赛道，是城市政府从土地财政向税收财政转换的本能选择。在这个过程中导致的资源浪费和产能过剩是不可避免的。地方政府唯一的办法就是根据自己的财力，提高自己识别、投资项目的技巧和本领。投资必然有风险，但不投资必然出局。

有一种说法，用不动产税取代卖地收入实现增长转型。表面上看，这是一个容易的解决办法，但发达国家的实践表明，财产税并不能从根本上避免城市的衰落。如果没有企业只有房子，财产税一样会成为无源之水。地方政府要想在存量阶段不被淘汰，就必须和头部城市垂直分工，成为头部城市产业链或消费链上的一个环节，把自己打造成一个更加专业化的“特色城市”。

简略的资本招商的业务流程及其内在逻辑证券时报网

观察者网：我们也看到，许多经济基础薄弱地区不顾本地产业配套、人才储备与市场条件，一哄而上规划“元宇宙产业园”“低空经济示范区”“量子科技小镇”等新质生产力项目，造成大量财政资金沉淀与资源错配。这种“蹭概念式发展”背后的政绩心理机制是什么？如何从制度上遏制“新形式重复建设”？

赵燕菁：任何一个新赛道的出现，都会导致企业一哄而上，然后在市场上成王败寇，大浪淘沙。政府是市场的一部分，企业一哄而上，必然导致政府一哄而上。这时指责投资失败的政府是毫无意义的，从政绩观的角度纠正政府的行为，并不符合市场的运行逻辑。

要想提高成功的概率，首先要向合肥、新加坡政府那样建立一套先进的投资考核机制；其次要把高风险的投资和城市财政相区隔，避免局部投资失败把全市经济拖下水；第三要果断止损，一旦投资失败要及时破产、清算，把资源迅速转移到其它赛道。城市政府投资企业就像打井，你不能指望每口井都出水，但你只要打的井足够多，出水的可能性就会增加。

一架电动垂直起降飞行器（eVTOL）在合肥骆岗公园演示飞行。 资料图：新华社

需要指出的是，政府和企业一样，绝不能用一般性的财政收入去投资。社会上经常有传说，某某政府把一年几分之几的财政收入投入某个企业。事实上，这些政府的投资都是来自于基金，准确地讲，就是卖地。只不过原本用于投资其他基础设施的钱，现在挪作企业投资了。就算投资失败，也不会影响财政的一般性支出。

现在政府卖不了地了，但只要地价在上升，政府拥有的大量存量资产就会升值。盘活这些资产就可以用来为投资融资，这就是为什么不动产价值提升对城市转型的作用，一点也不亚于直接卖地。

观察者网：您刚才提到了合肥，我们肯定合肥的发展模式，但也看到有些地方政府热衷于对“合肥模式”“深圳模式”等成功案例的简单模仿，这暴露出哪些典型的政绩观误区？为什么同样的“基金招商”“以投带引”手段，在欠发达地区往往演变为盲目跟风与国资流失？

赵燕菁：“合肥模式”“深圳模式”是未来中国城市存量转型的方向。先走出来的城市就有先发优势。在传统投资模式下，政府也建设了很多无法收回投资的失败工程。新的投资模式也一样，失败的投资是不可避免的。只不过欠发达地区的资本能力弱，如果有一次失败，财政就崩了；发达地区资本能力强，可以坚持长期主义，能熬过长期的亏损坚持到盈利（比如长鑫）。

地方政府与其通过不投资避免风险，不如想办法压低资金成本，减少投资风险。举个例子，一个房子造价50万，在市场上卖100万和200万，价值差了一倍。如果投资失败，两者的实际损失都是50万。换句话说，资产的估值越高，融资的成本越低，可以承受的风险就越大。大家只知道合肥投资京东方100亿，不知道合肥先通过老城大拆违，同时开发滨湖新城。为了拉高新城地价，不仅按照最高标准配套基础设施和公共服务，还把省政府和市政府全都迁到新城。这才为合肥后来的能级跃升创造了原始资本。

合肥的经验告诉我们，权益市场的估值对于投资的成本和风险承受能力完全不同。没有滨湖新区的开发，也就很难有大规模投资企业的资本。美国之所以有大量的初创企业和源源不断的技术创新，和美国资本市场（特别是股市）超高的估值密切相关。巨大的资本市场泡沫使得美国风投的成本远远低于其它国家。成功的投资不是比别人成功的几率更高，而是能比对手承担更多的失败。企业如此，城市也一样。欠发达城市之所以欠发达，是因为其资产估值（泡沫）低于发达城市。